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中央党校农村改革调查课题组 编者按 近年来，六盘水“三变”改革取得良好成效，在全国引起了强烈 年以来，贵州省六盘水市委市政府认真贯彻落实习近平总书记精准脱贫思想，立足当地实际，坚持问题导向，创造性地在六盘水农村推进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革，从根本上解决了资源、资金、农民分散这一阻碍农村发展的顽症，以股份合作为纽带，推动了农村经济规模化、组织化、市场化发展，促进了农户与经营主体联产联业、联股联心，激活了农村发展内生动力，探索出了一条切实可行的科学脱贫之路。改革取得了显著成效，积累了丰富实践经验。通过深化农村改革，激活各类生产要素，发展多种形式的股份合作，创新了农业生产经营机制，实现了农业适度规模经营，增强了农村集体经济实力，拓宽了农民增收路径。目前，“三变”改革经验已经在贵州全省试点推广，在六盘水市“整市推进”，六盘水市成为省级“三变”改革试验区。 “三变”改革的主要做法 六盘水市4个县有3个国家级扶贫开发重点县、1个省定重点县，贫困人口41.65万人，贫困发生率达15.67%。这种情况下，如何与全国、全省同步建成小康社会，困难和压力前所未有。出路在于创新，动力在于改革。年以来，市委、市政府主要领导深入实践，调查研究，创造性地提出了“三变”改革思路。这就是：资源变资产，村集体将土地、林地、水域等自然资源要素，通过入股等方式盘活，变“死资源”为“活资产”，让绿水青山变金山银山；资金变股金，在不改变资金使用性质及用途的前提下，将各级财政投入到农村的发展类、扶持类资金等量化为村集体或农民持有的股金，投入各类经营主体，享有股份权利；农民变股东，农民自愿将个人的资源、资产、资金、技术等，入股到经营主体，参与分红成为股东。具体做法是做到五个聚焦。 聚焦贫困群众，切实找准“三变”主体目标。“三变”改革的着力点，在于紧盯贫困人口、加快脱贫攻坚。为了让改革惠及更多贫困户，实行优先产业覆盖、优先财政注资、优先提供贷款、优先企业带动、优先易地搬迁、优先确权颁证等“八个优先”，注重分类指导、因户施策、一人一法：对于深山区、石山区、不具备脱贫条件的“两无”人员，主要是帮助他们将土地经营权入股，或者将扶贫开发类资金等量化为他们持有的股金入股。对于有资金、有技术的“两有”人员，鼓励和引导他们以土地、资金、技术等多种方式入股，从中获取租金、薪金、股金。 聚焦优势产业，积极搭建“三变”有效平台。产业选得准不准、好不好，直接关系改革成败和脱贫攻坚成效。这两年，他们把精准选择产业项目作为重中之重，通过做实做优“三变”平台，助推“一产升级、二产转型、三产优化”。坚持生态产业化、产业生态化，选择具有市场优势的红心猕猴桃、刺梨、核桃、软籽石榴等特色产业，先试点、再推开；先平台公司进入、再带动合作社；先党员干部带头、再发动群众参与，以稳妥选准产业来保障农户有收益。结合打造大健康旅游目的地城市，把推进农旅融合作为“三变”平台的重要选项。政府利用财政可变资金，帮助贫困群众在城镇购买门面、入股企业，让贫困群众参与分红。 聚焦资金整合，有力保障“三变”改革投入。针对过去涉农资金存在的“一年投、两年验、三年看不见”等问题，加大各类资金整合力度，通过“资金变股金”来激活和放大资金使用效益，变“一次性”投入为“持续性”增收。一方面将财政项目资金变为股金，就是把财政投入到农村的生产发展类资金、农业生态修复和治理资金、农村基础设施建设资金、支持村集体经济发展的专项资金等，投入到经营主体，按股分红。另一方面将扶贫专项资金变为股金，就是把精准到户的扶贫专项资金，投入到效益较好的企业，合理确定贫困户股份比例。生产经营实行专账核算，由扶贫局、乡镇政府、园区代表、农户代表等组成监督管理小组，对贫困户占股收益实行动态监督管理，当贫困群众年收入超过贫困线时就退出，做到真扶贫、扶真贫。 聚焦经营主体，大力培育“三变”承接龙头。以农业园区为载体，采取“三个一批”的办法，因地制宜培育经营主体。对于企业体量较小、缺乏带动力的乡村，采取兼并、联合、重组等方式做大做强，从政策、项目、资金等方面给予支持。目前全市共有省级农业园区29个，园区就业农民29.5万人；市级以上龙头企业个，省级龙头企业44个，合作社个。对于没有经营主体的乡村，采取多种方式把那些实力强、信誉好、有公益心的企业引进来，一时引不来的先由县级平台公司介入。鼓励那些有技术、懂管理的种养能手，那些有头脑、懂市场的外出务工人员，在家乡领办创办合作社，由政府指导与供销合作社、农村信用合作社深度合作，推动集体经济市场化、开放化、有序化发展。 聚焦风险防控，严格坚守“三变”红线底线。高度重视风险防控和农民利益保护问题，在指导思想上始终坚持“土地公有制性质不改变、农村基本经营制度不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的根本原则；在操作路径上始终坚持积极稳妥、蹄疾步稳、循序渐进，不求超大规模、不搞强迫命令、不行政瞎指挥。注重把知情权、参与权、选择权、决定权交给群众，在是否入股、入股方式、产业选择、股份比例等方面，充分听取农民群众意见，群众不答应、不拥护、不认同的事坚决不做。市县两级财政每年分别预算安排万元专项资金，重点用于融资信用担保、农业保险等风险保障。积极探索开展农业特色产业保险，不断提高农业抗风险能力。 六盘水市农村“三变”改革的启示 六盘水市农村“三变”改革，得到了中央领导和贵州省委、省政府领导的高度 改革对于推动精准脱贫、全面建成小康社会具有重要示范意义。六盘水市委、市政府始终坚持以习近平总书记“精准扶贫、精准脱贫”思想为指针，始终瞄准深山区、石山区和少数民族聚居区的弱能、失能群体，以增加收入为核心，以产业扶持为抓手，依托园区平台和经营主体带动，帮助贫困群众“决战三年摆脱贫困”。在实践探索中，改革将扶真贫与扶龙头结合起来，比较好地解决了贫困户致富能力不强的问题。哪个企业的贫困户股东多，就支持扶持哪个企业；哪个企业给贫困户股东的分红高，就优先支持扶持哪个企业，着力提高其聚集资源、资金、农户的能力，让贫困农民搭乘企业发展的顺风车参与到规模化、组织化、市场化发展中来。实践证明，改革的起因和动力都来源于脱贫攻坚，改革中用心最多、用情最深、用力最大的焦点就是脱贫攻坚，改革探索最成功和最有示范推广价值的经验也在脱贫攻坚。 改革对于深化农村综合改革、进一步解放和发展农村生产力具有重要引领意义。在调研中，我们感到贵州六盘水农村“三变”改革对推动新阶段中国农村改革有着重大的现实意义和历史意义，可以说是中国农村改革的一次飞跃。如果说家庭联产承包责任制改革为中国农民找到了实现温饱的“金钥匙”，那么，“三变”改革则是以家庭联产承包责任制为基础，为中国农民实现从温饱到全面小康的跃升提供了“六盘水方案”，是解放和发展农村生产力的伟大创造。在推进改革时首先抓的是农村土地承包经营权确权这项基础性工程。六盘水市已完成实测面积万亩，占国土二调耕地面积的.58%，走在贵州省乃至全国的前列。家庭联产承包责任制是党的农村政策的基石。通过土地承包经营权确权，切实保障了国家农村政策在六盘水得到不折不扣执行，切实保障了农民最根本、最基本的核心利益。在全面确权的前提下，六盘水人坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”原则，积极引导农民以土地承包经营权入股农业经营主体，实现了农民自身角色转变、土地流转方式转变、生产经营模式转变，为农村改革注入了新动力、增添了新活力。实践证明，六盘水农村“三变”改革是家庭联产承包责任制的继续和深化，创新了我国基本经济制度在农村的实现形式，极大地激活了农村发展的内生动力。 改革对于依法依规治理乡村、推进乡村治理体系和治理能力现代化具有重要带动意义。改革始终坚持依法办事，在充分调研系统总结农民创造的经验基础上，科学制定了推进农村“三变”改革的指导意见和行动方案，通过反复论证制定了统一规范的合同文本，明确了程序和有关各方的权利义务，还邀请律师、公证员等为农民提供法律服务，实现了合同书、股权证、分红单的“三个到户”。农民变成股东之后，成为产业链上的投资者、受益人，增强了集体意识和主人翁意识，积极参与到企业的经营管理中，村里、合作社里的大事小情都与自己的切身利益紧密相连，农民自治就有了内生的动力和要求，乡村治理更加法治化、规范化。实践证明，六盘水推进农村“三变”改革，就如同举办了一个广袤的普法大学校，广大农民群众在改革中接受了法治思想的洗礼，对推进村民自治实现乡村治理法治化、现代化有了更多期盼，为推进乡村治理体系和治理能力现代化注入了新的动能。 改革对于加强农村基层组织建设、巩固党的执政基础有重要支撑意义。牢牢把握全面从严治党要求，把加强农村基层党组织建设作为推进改革的重要抓手，针对农村党组织强弱不均、要素流动不畅等问题，在保证行政村区划、建制、村民自治和帮扶政策、资金不变的前提下，在产业相近、地域相邻、资源互补的个村集中组建了50个联村党委。将项行政许可审批权下放到乡镇，扫除阻碍“三变”改革和经济发展的权力制约和政策机制障碍，充分调动乡镇抓村级集体经济的积极性，有效提升乡镇党委统筹发展的能力。更重要的是，通过农村“三变”改革，很好地把村集体、企业和群众的利益联接起来，实现了联产联业联股联心，发展壮大了集体经济，有效解决了村党支部无钱办事的难题。实践证明，六盘水农村“三变”改革是新形势下加强农村基层党组织建设的成功探索，通过资源变资产将闲置的荒山荒坡变成了集体的股份，发展壮大了集体经济，提升了基层党组织带领农民脱贫致富的能力，提升了党组织在农民群众中的凝聚力和号召力，巩固了党在农村的执政基础。 “三变”改革取得的显著成效 在推进贫困地区精准脱贫、促进贫困群众增收上取得显著成效。通过农村“三变”改革，全市农民人均可支配收入年均增长11.8%，带动22万贫困群众脱贫。通过财政资金入股撬动，经营主体规模不断增大，农户入股面不断增加，贫困户收入不断提高，决战三年摆脱贫困的目标有望顺利实现。 在优化农村产业结构、促进农业转型升级上取得显著成效。培育了一批种养、加工、冷链、物流等农业龙头企业和特色农产品，促进一二三产融合发展，推动了“接二连三”。农业增加值增速连续8个季度在贵州省排名第一，“十二五”期间全省促农增收综合考核连续五年第一，农业发展实现了由传统种养业向特色产业转变，由规模农业向精品农业转变，由产品农业向旅游农业转变。在推进农村“三变”改革中，通过凝聚力量办大事，促进农业产业统一布局、统一开发，帮助村集体和农民找到了适合当地发展的特色产业项目，让村民分享了农村发展的成果，切实增强致富意识、提升致富能力，实现良性可持续发展。 在更好地组织农民群众、发展壮大农村集体经济上取得显著成效。农村富不富，关键看支部。坚持把发展壮大集体经济作为引领农村发展的突破口，以资源变资产、资金变股金、农民变股东为抓手，不断发展壮大集体经济，有力促进了农业增效、农民增收和农村繁荣。通过股权收益，盘活农村资源资产，全市新增村集体经济收入1.08亿元，村集体经济累计达到2.7亿元，已全部消除“空壳村”，形成了乡乡有产业、村村有实体、户户有门路的格局。村级组织在发展集体经济过程中引领群众增收致富，解决了群众最关切的问题，更加坚定了群众听党话、跟党走的决心。村级党组织的凝聚力得到进一步加强，有效提升了农村基层治理能力和治理水平。 在加强农村基层党组织建设、优化乡村治理体系上取得显著成效。针对农村党组织强弱不均、要素流动不畅等问题，在保证行政村区划、建制、村民自治和帮扶政策、资金不变的前提下，打破行政村“单打一”模式，将产业相近、地域相邻、资源互补的个村集中组建50个联村党委，把最优秀的农村能人选拔为联村党委书记，统筹区域联片开发、抱团发展。先后选派2.1万名机关干部、名“第一书记”驻村。同时探索出了选派干部工资统一由乡镇发放、选派单位考核统一与村挂钩、乡镇管理责任统一纳入负面清单“三位一体”管理模式。通过推进农村“三变”改革，构建了乡镇党委—联村党委—村党组织三个层级的乡村治理领导体系，完善了联村党委领导下的多种经济组织合作的乡村治理结构，形成村集体与市场紧密结合、党的领导与各种经济组织和农民的衔接互动的社会治理体系，巩固了党在农村的执政基础。 面临的难题及其政策建议 六盘水市农村“三变”改革取得了显著成效，但仍然面临一些亟待破解的难题，需要推进政策创新加以统筹解决。 统筹脱贫攻坚与生态保护，进一步加大生态补偿机制建设和补偿力度。六盘水处于长江和珠江的源头，其生态保护情况对于长江和珠江流域生态具有十分重要的影响。六盘水市农村“三变”改革给我们留下最深印象的是，六盘水人民见缝插针，在石漠化山区每一寸有土的地方都种上了植物，森林覆盖率由不到7%上升到49.77%。六盘水多万亩耕地中，属于国家要求退耕的25度以上坡耕地占到47%，在农村“三变”改革中，一些农民主动将陡坡地退耕，但受制于退耕还林指标限制，没有享受到国家的退耕政策。因此，建议从建设生态文明的战略高度出发，尽快完善生态补偿机制，以森林覆盖率为基准，加大对长江、黄河、珠江、淮河等大江大河源头地区财政转移支付力度，尽快实现25度以上坡耕地退耕还林；进一步加大高山区、陡坡地、石漠化地区移民搬迁力度，减少生态承载区人类活动力度，真正让生态承载区休养生息。 统筹脱贫攻坚与全面小康，进一步加大脱贫资金投入和脱贫精准度。六盘水农村“三变”改革确实改变了一家一户生产模式，效益有所提高，脱贫效果十分明显。但生产组织形式变革并不能从根本上改变农业弱质产业的本质属性，依靠一亩多一点（其中近一半为25度以上坡耕地）耕地很难实现如期脱贫奔小康的历史任务。因此，建议国家进一步加大对连片贫困地区基础设施建设力度，通过建设机场、铁路、高速公路、高等学校、医院等，从根本上破解交通、教育、医疗等瓶颈制约，改善贫困地区基础条件；尽早启动脱贫兜底措施，尽快将“双无”（没有劳动力、没有资产）家庭纳入社会保障和社会救助范围，不再列入脱贫考核；加大教育和医疗改革力度，对建档立卡的贫困户家庭成员，免收新农合缴费并实施大病统筹外自付医药费全额报销政策，对贫困户家庭子女在高中和大学阶段实施免收学费加奖学金制度，从制度上防范因学返贫和因病返贫；加大金融扶贫工作力度，建立风险基金和农业发展基金，推进农村“两权”抵押，探索和完善农业保险制度，建立农村产权交易平台和股权交易平台，强化和规范股权管理。 统筹发展村集体合作经济与坚持家庭联产承包责任制，进一步调动农民群众的积极性和创造性。在调研中我们注意到，对农村“三变”改革定性的认识不尽一致，有一种意见认为，农村“三变”改革是人民公社体制在新形势下的深化和发展，是农民组织化的必由之路。实际上，六盘水市农村“三变”改革更是对农村家庭联产承包责任制的坚持和深化，通过确权保障了农民的根本利益，通过入股发展了农民的现实利益，通过集体荒山荒坡的入股和利用发展壮大了村集体经济，实现了农民利益、村集体利益、企业利益的多赢。因此，在推广六盘水经验的时候，建议国家进一步加快土地确权的步伐，尽快实现农民土地承包经营权确权的全覆盖，让农民吃上“永久牌”的定心丸；加强村党组织建设，统筹处理好村党组织、村委会、村集体经济组织领导层的关系，拧成一股绳为农民群众服务、推进村民自治、发展村集体经济；完善贫困人口参与“三变”改革股份进退管理机制，尊重不入股农民的自主选择，在落实扶贫资金、社会保障等政策时与入股农民一视同仁。 统筹县乡村干部、涉农企业和农民群众的力量，进一步凝聚促进农村改革发展的合力。深化农村改革的核心是调动起基层干部、涉农企业和农民群众各个方面的积极性，这就需要有一定力度的政策创新。基层的同志们认为，需要建立健全鼓励改革创新的容错机制，让干部没有后顾之忧地为农民群众服务。涉农企业签下了入股农民保底加分红的合同，承担了较大的投资风险。入股的农民流转了赖以生存的土地承包经营权，有的还贷款入股，一旦企业经营失败，就有可能面临生活困难。因此，强化风险管控成为推进农村“三变”改革的重中之重。建议在充分调研论证的基础上，尽快修订改革中涉及的相关法律法规，为改革者提供法治保障；健全完善县乡村干部容错纠错机制，解除干部干事创业的后顾之忧，鼓励和引导干部尊重农民首创精神，大胆改革创新；在财政、税收政策等方面给予涉农企业以更大优惠，在集中连片贫困地区，减免农产品加工和运输环节税费，减免鲜活农产品高速公路通行费，减低农产品物流成本；进一步完善配套政策体系，强化风险防控机制，有效防控农村改革中的自然风险、市场风险、经营风险、道德风险，确保农民实实在在地分享到改革红利。（课题组成员：刘学侠熊若愚林娜张治江毛强）（稿件来源：中国六盘水网—六盘水日报）
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